El desempeño del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información ayudó a que dependencias de los tres poderes del estado, órganos autónomos y el mismo ICAI lograran evadir posibles sanciones por obstruir el derecho a la información, en temas tan sensible como la deuda pública, las desapariciones forzadas y la violencia en Coahuila, de acuerdo con el análisis de una base de datos construida por este equipo de investigación.
Por Camelia Muñoz, Lucía Pérez Paz, Magda Guardiola
Saltillo, Coahuila.- En mayo de 2019 el derecho al acceso a la información en Coahuila quedó en entredicho. Una negativa y reserva contundente ante una solicitante que buscaba conocer el destino de la deuda pública adquirida durante la administración estatal de Humberto Moreira hizo que los reflectores cayeran sobre el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información (ICAI) y sus resoluciones.
La ciudadana tuvo que recurrir al Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI) y ahí vino el revés para el ICAI; se obligó al órgano coahuilense a aceptar públicamente que no procedió conforme a derecho y a modificar varios acuerdos del recurso de revisión en los que avaló la reserva de la información.
Una revisión hecha a mil 214 expedientes de inconformidad interpuestos por ciudadanos entre 2014 y 2018 ante el Consejo General del ICAI por las respuestas que obtuvieron de las dependencias, muestra que este caso es solo uno de los tantos ejemplos de la ambigüedad con la que los consejeros del ICAI han trabajado por más de una década.
En los más de mil recursos de revisión analizados se encontró que en 720 se emitió un dictamen, es decir que la dependencia estaba obligada a entregar la información. De estos, en 615 el Consejo General del ICAI dio por cumplida la entrega de los datos, pero los expedientes muestran que en realidad en el 61%, es decir en 369, no se encontraron pruebas de que las dependencias realmente cumplieran, aunque el instituto asegurara lo contrario en su momento.
Este visto bueno de los consejeros ayudó a que dependencias de los tres poderes, órganos autónomos e incluso el mismo ICAI lograran evadir posibles sanciones por obstruir el derecho a la información.
A pesar de estos hallazgos, los actuales integrantes y ex consejeros del ICAI aseguran que su actuación ha sido apegada a derecho. Incluso minimizan la intervención del INAI sobre la forma en la que abordaron algunos casos.
“Nosotros llevamos más o menos 850 recursos en lo que va de este año (2019), y te puedo decir que solamente han habido ocho recursos de inconformidad ante el Instituto Nacional […] estamos garantizando el derecho a la información y este es un parámetro muy importante. No necesariamente le asiste la razón a quien impugna, porque además de esos ocho, solamente tres han sido revocados a efectos de que se emita una nueva medida”, explica el Consejero Presidente Luis González Briseño.
Sobre algunas de las resoluciones que el INAI ha emitido respecto a tres recursos presentados por ciudadanos que se inconformaron con la forma en la que resolvió el ICAI y que los dejó sin la información, el presidente del Consejo del instituto nacional, Francisco Javier Acuña, señaló que esta es “una vía excepcional que pocas veces ha tenido efecto. A los recursos hay que darles seguimiento en términos de ver hasta dónde cabe que el INAI le aconseje o le sugiera al órgano garante local que rectifique o reformule algún tipo de información […] muchos casos no han prosperado por falta de planteamiento, pero donde hemos intervenido nunca ha sido con la idea de deslegitimar u ofender al órgano estatal”.
En la revisión y el análisis de estos más de mil expedientes también se encontró un patrón de comportamiento del organismo local: resoluciones a medias, pronunciamientos poco contundentes sobre la opacidad de las dependencias y soporte a medidas de reserva que no están fundamentadas.
Además, se encontró que en Coahuila el bloqueo de la información se da principalmente en temas como la entrega de programas sociales, adquisiciones, deuda pública, padrón de proveedores, desapariciones forzadas y violencia. Temas que han calado en la sociedad en los últimos diez años.
A la sombra del Ejecutivo
Aunque el ICAI nació como un organismo autónomo, hace 15 años, en la práctica ha preferido trabajar cerca del Poder Ejecutivo.
En cuatro ocasiones, el Instituto hizo valer su facultad para presentar a los diputados propuestas para enriquecer su desempeño, pero todas fueron con el visto bueno del entonces gobernador.
En una revisión realizada a las iniciativas de ley propuestas entre 2009 y 2019 en el Congreso de Coahuila, se encontró que de las 2 mil 152 registradas, 46 están relacionadas con el tema de acceso a la información y protección de datos personales. De estas, cuatro fueron presentadas por comisionados del ICAI y además tienen la firma del entonces titular del organismo, Jesús Homero Flores Mier y del ex gobernador, Rubén Moreira Valdez.
Durante la investigación se revisaron más de mil expedientes para determinar el
manejo que el ICAI le estaba dando a los recursos de revisión.
Crédito: Magda Guardiola
Esta cercanía no pasa desapercibida y es una muestra de que la autonomía del ICAI es relativa, asegura Miguel Ángel Ordaz Espinoza, catedrático de la facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma de Coahuila.
“Si revisas en dónde quedaron los miembros del ICAI de los últimos tres periodos, vas a encontrar que fueron reubicados en cargos que le interesaba al Ejecutivo. Un ejemplo es Flores Mier, ex titular del ICAI -hoy Fiscal Anticorrupción- y la hoy Secretaria de Fiscalización, Teresa Guajardo, que también fue titular del Instituto”, dice el catedrático.
El Estado logra mantener en gran medida la simulación democrática y la supuesta división de poderes, pero esto es solamente para dar formalidad a la democracia, no para que sea efectiva, explica Ángel Ordaz Espinoza.
Los datos desaparecidos. ICAI con las manos atadas
En 2010, el estado de Coahuila, al igual que más de la mitad del territorio mexicano, se vio inmerso en una espiral de violencia que dejó cifras históricas de asesinatos y desaparecidos.
En 2011 los coahuilenses buscaron conocer la magnitud de esta problemática en su entidad, pero la información era escasa, el gobierno mantenía el control de las cifras y las familias de las víctimas fueron las primeras en recurrir a vías como el ICAI para conocer lo que ocurría.
Pero un año después, en 2012, el instituto decidió cerrar la información y convertir la obtención de datos en un tortuoso peregrinar.
“Es un proceso frustrante”, así lo define Jorge Verástegui González, defensor de los derechos humanos, al explicar su intento de acceso a la información relacionada con la violencia.
En enero de 2011 Verástegui fue el primer ciudadano que le solicitó a la Fiscalía General Estatal datos sobre desaparecidos, pues su hermano y su sobrino habían sido privados de la libertad en el municipio de Parras de la Fuente.
Verástegui, fundador de Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en Coahuila no tenía idea de que ser un simple ciudadano te quitaba puntos ante la autoridad encargada de abrir la información.
En 2011, los coahuilenses empezaron a hacer preguntas sobre la situación de
desapariciones en el estado, pero las dependencias encargadas cerraron la información y el ICAI
no pudo hacer nada para que los datos no se quedaran en el limbo.
Crédito: Camelia Muñoz
Hay una diferencia cuando haces la solicitud como un mexicano cualquiera, el acceso a la información se hace más complicado, que cuando te identificas como académico o defensor, ahí las dependencias ofrecen “de buena fe” abrir sus archivos, cuenta Verástegui.
El defensor de derechos humanos es preciso e incluso rudo cuando describe el actuar del ICAI.
“No solo te obstaculizan el mismo acceso a los datos, también se encargan de quitarte el ánimo para utilizar estas herramientas por el sistema tan burocrático que tienen. Al final se podría decir que es un sistema que en lugar de promover la transparencia, oculta la información”.
Al inicio de esta batalla, en 2012, Verástegui solicitó la “estadística oficial del número de actas circunstanciadas y averiguaciones previas iniciadas por desaparición forzada, además de privación ilegal de la libertad y secuestro”, todo esto en el periodo de 2007 a 2011.
Aunque la solicitud tenía todo este detalle, la Fiscalía decidió darle los datos de 2005 a 2010 y omitió hacer la diferencia entre las actas levantadas.
Cuando presentó su recurso de revisión ante el ICAI, los integrantes del Consejo General avalaron de forma unánime la resolución de Luis González Briseño para pedir que la Fiscalía modificara la respuesta en virtud de que no hacían la diferencia entre los datos que necesitaba el solicitante.
Sin embargo, la Fiscalía mantuvo su respuesta y como la ley no establece otros mecanismos para que el ICAI pueda insistir en la entrega de la información, las cifras se quedaron en la incógnita.
Ese mismo año, la Fiscalía determinó clasificar como información reservada la cantidad de reportes recibidos por desaparición de personas, la edad, género y los municipios donde ocurrieron los hechos. El ICAI estableció que dicha determinación no estaba fundamentada, pero eso no fue suficiente para acceder a los datos.
En 2016, Verástegui ya era identificado como parte del equipo de investigadores que trabajaban con el académico y periodista Sergio Aguayo, así que ese año decidió presentar la misma solicitud que en 2012 le fue rechazada.
La respuesta cambió. Después del plazo legal de nueve días y de haber integrado parcialmente la información, la dependencia decidió que, “de buena fe”, pondría a disposición los datos a pesar de no tenerlos sistematizados como se solicitaron, pero que lo harían “en virtud de que se trata de una persona identificada con el tema y con los colectivos de personas desaparecidas”.
Aunque el ICAI no tiene registro o evidencia de que se haya entregado la información, decidió establecer que efectivamente la Fiscalía cumplió.
Esta fue una constante que se encontró en los más de mil expedientes analizados y que tenían que ver con violencia en el estado.
Las solicitudes sobre cantidad de personas localizadas con o sin vida, fosas ubicadas en la entidad, restos y cuerpos encontrados en las mismas, así como las indagatorias abiertas sobre este tema, fueron negadas por la dependencia y el ICAI no pudo hacer nada más que cruzarse de brazos.
Programas sociales. El extravío de la transparencia
Montos, nombres de programas sociales operados por la Secretaría de Desarrollo Social en Coahuila e incluso sus beneficiarios, son datos que presumen de ser públicos hasta que surge el interés ciudadano por conocer más.
La transparencia se acaba en el momento en que llegan solicitudes pidiendo las reglas de operación, el desglose financiero de su aplicación o el intermediario entre gobierno y sociedad para hacer efectiva la entrega de apoyos.
En los mil 214 expedientes analizados, este equipo de investigación encontró que entre 2014 y 2018, 13 ciudadanos llegaron hasta el último paso que permite la Ley de Acceso a la Información y la Ley de Protección de Datos Personales para el Estado de Coahuila: el recurso de revisión. Ninguno tuvo éxito.
La base de datos creada para este reportaje muestra claramente varios ejemplos de esta falta de transparencia.
El 6 de agosto de 2009 se presentó a través del sistema electrónico INFOCOAHUILA una solicitud para la Procuraduría Social y de Atención Ciudadana en la que se pedían los documentos referentes al programa “Monedero de la Gente”, programa simbólico durante el gobierno de Humberto Moreira.
La solicitud requería el monto del recurso asignado en 2008 y 2009, la reglas de operación, la lista de beneficiarios y los montos entregados a cada uno de ellos.
La respuesta de la Procuraduría se centró en subrayar los errores del solicitante en el nombre y año de inicio y en responder con información general acerca del programa que realmente se llamaba “Tarjeta de la Gente”.
Sobre la lista de beneficiarios y el recurso entregado se dijo incompetente y aseguró que era la Secretaría de Finanzas la responsable de esos datos, pero no entregó documentos que acreditaran sus dichos o lo solicitado y la respuesta fue tan cercana al tiempo límite que esto acortó las posibilidades de una queja ante el ICAI.
En este mismo lapso se encontraron 26 recursos de revisión por las negativas de diferentes dependencias para desglosar los montos del presupuesto ejercido en programas sociales, la selección de los beneficiarios y, principalmente, para hacer pública la identidad del ciudadano encargado de recibir el apoyo y distribuirlo entre los coahuilenses beneficiarios.
Las razones que utilizan las dependencias para evitar el acceso a la información son variadas: “la respuesta está integrada por una alta cantidad de información que es imposible entregarla como lo pide el ciudadano”, -ese es el revés más usado -, “la carga de trabajo de la dependencia es tanta, que entregar la información afecta el desarrollo de la oficina”, “las áreas encargadas de entregar la información no cuentan con archivos en el nivel de desagregación como lo solicita el ciudadano”.
ICAI consiente a finanzas
La Secretaría de Finanzas (SEFIN) fue una de las dependencias que más resaltó en el análisis realizado para esta investigación.
Se revisaron 178 dictámenes enfocados en la SEFIN y en el 82% de los expedientes no hay evidencia contundente de que se haya cumplido con la entrega de información, a pesar de que el Consejo General del ICAI aseguraba lo contrario de forma unánime.
El tema de la deuda pública es uno de los más recurrentes en las solicitudes de
información en Coahuila, pero también en el que los ciudadanos se topan con más trabas para
conseguir información.
Crédito: Camelia Muñoz
En los últimos ocho años el interés de la ciudadanía por conocer los movimiento de la SEFIN ha ido en aumento, pero la dependencia ha logrado evadir este derecho y el ICAI parece que la ha respaldado.
En un recurso de revisión identificado con el número 346/2018, una ciudadana solicitó a Finanzas conocer cómo se gastan los recursos destinados a viáticos, desglosado por funcionario, concepto del gasto, monto y fecha.
La solicitante asegura que no recibió la información y Finanzas dice que sí la adjuntó.
Al momento en que el ICAI entró como mediador, el consejero Javier Díez de Urdanivia de Valle propuso respaldar las respuestas de la Secretaría de Finanzas, pues efectivamente se proporcionó la evidencia de la entrega de la información, era un documento borroso e incomprensible. Esta decisión fue confirmada por unanimidad en el Consejo del ICAI.
La reserva de documentos es otra de las prácticas recurrentes por parte de la dependencia, y aún y cuando los consejeros revocaban las reservas, la secretaría lograba evadir la entrega de la información en su totalidad y al final en el expediente se daba por cumplida la petición del ciudadano.
Otro ejemplo se encontró en el recurso de revisión 350/2018 en el que se solicitaron las cuentas bancarias en donde la dependencia recibe los depósitos de recursos públicos y sus saldos a noviembre de 2017.
La decisión de la secretaría fue reservar la información.
El solicitante interpuso un recurso de revisión y el entonces consejero Alfonso Villarreal Barrera propuso revocar la reserva al indicar que es información pública y se ordenó su entrega. La SEFIN desacató la orden y el secretario técnico del ICAI, José Vega Luna, emitió un dictamen de incumplimiento.
Semanas más tarde la dependencia le informó al ICAI que permitiría al solicitante la revisión en sitio de los documentos, con esto logró un nuevo dictamen, en este caso de cumplimiento, y logró evadir cualquier tipo de sanción.
Pero en el expediente no hay ninguna evidencia del acceso a los documentos y el solicitante aseguró que nunca fue notificado para acudir a la dependencia y por lo tanto no obtuvo los datos.
Esta modalidad de “dar acceso en sitio” es considerada como una intimidación por parte de las dependencias, asegura el ex consejero Alfonso Villarreal, quien además asegura que en su paso por el ICAI fue testigo de la falta de voluntad de diferentes órganos de gobierno para entregar la información que les solicitaban y de cómo recurrían a diferentes recursos para evadir el acceso a los datos.
Todo contra el ciudadano y la prueba del daño
Algunas de las prácticas detectadas durante la revisión de los mil 214 expedientes acumulados fueron la predisposición a que ciertas preguntas ponen en riesgo la estabilidad económica y la seguridad del estado, negar la información al declararla reservada, confidencial o inexistente para después condicionar la entrega a través del pago excesivo por copias, ordenar acudir sin acompañantes, sin grabadoras o libretas para hacer anotaciones.
Todo para que el ciudadano pierda el interés por ejercer su derecho de acceso a la información.
Esta es una de las anotaciones que se tuvieron que hacer en más de 300 recursos de revisión en los que no se encontraron pruebas suficientes de la entrega de la información. Crédito: Magda Guardiola
Cuentas públicas, auditorías o el seguimiento a éstas fueron desclasificadas como información confidencial o reservada, de acuerdo con los argumentos de los consejeros, pero desde 2015 volvió a estar vigente la idea de que si los ciudadanos conocían información sobre temas relacionados con aspectos financieros, deudas, apoyo a empresas y pago de proveedores, se arriesgaba la seguridad del estado y la estabilidad económica.
“Se convirtió en una política de los sujetos obligados que si los ciudadanos preguntan por esto (corrupción o seguridad), la respuesta es: reserva, reserva, reserva”, explica Ricardo Reyes Márquez, miembro de la organización Artículo 19.
En la revisión de los expedientes se encontraron 14 recursos de revisión, emitidos entre 2015 y 2016, en donde se determinó la reserva o confidencialidad por parte de autoridades como la Secretaría de Gobierno, Desarrollo Social, Finanzas, Comisión Estatal de Seguridad, Desarrollo Económico, y la Procuraduría General de Justicia. Y aunque los consejeros determinaron que era necesario modificar o revocar dicha clasificación, se encontró que sólo en cuatro de estos casos se entregó la información.
Pero en siete de estos 14 casos no había acuerdo del Comité Interno, que por ley es el que debe determinar la clasificación de la información, y en el caso de organismos como la Comisión Estatal de Seguridad dicho comité ni siquiera existía, por lo que se dio tiempo para integrarlo y determinar la reserva de la información.
En los recursos de revisión se observaron casos en donde el sujeto obligado pidió a la Secretaría Técnica del ICAI tiempo adicional para cumplir con las resoluciones que le imponía el instituto tras determinar el incumplimiento en la entrega de la información. El ICAI accedía a pesar de que esto no es lo que establece la ley. De igual forma se encontraron dictámenes de cumplimiento en segunda vuelta, lo cual no aparece en la legislación, y otros que tardaron hasta un año en resolverse, mientras el ciudadano pierde su derecho a presentar el recurso si lo hace minutos después del tiempo establecido.
Un ejemplo de lo anterior se encontró en el expediente 914/2018, en el que un ciudadano solicitó a la Secretaría de Salud conocer al proveedor de recetas, las recetas emitidas y una bitácora del movimiento de medicamentos.
Inicialmente la dependencia negó tener la información, por lo que el solicitante inició un recurso de revisión y el consejo del ICAI revocó la respuesta. La siguiente pared fue que la dependencia aceptó entregar la información después de un pago de 167 mil 335 pesos.
Esta primera declaración de inexistencia de información se ha convertido en uno de los principales argumentos de las dependencias gubernamentales como respuesta al ciudadano. Su utilidad recae en que puede utilizarse para responder a una solicitud o al recurso de revisión.
“Este es un patrón muy similar en la mayoría de los estados; su tipo de respuesta es de inexistencia, incompetencia y ya en determinados casos, principalmente con temas de seguridad, deciden clasificar la información”, asegura Reyes Márquez.
Lograr esta declaratoria de inexistencia tampoco es simple, tiene que venir acompañada de un acta del Consejo o Comité Interno de Transparencia de la dependencia requerida en donde se asegure que se realizó “una exhaustiva búsqueda de la información solicitada”.
Esta minuciosa búsqueda muchas veces es acompañada por varios documentos de otras áreas, pero en otras ocasiones el sujeto obligado no adjunta nada que sustente su respuesta. Y a pesar de esta ausencia de comprobantes, el ICAI da por entregada la información.
¿Quién vigila al ICAI?
Para los coahuilenses es difícil conocer el trabajo que realiza el instituto encargado de velar por el acceso a la información.
La falta de actualización en su sitio web se suma a que los expedientes de los ciudadanos que interponen recursos de revisión no son públicos y el archivo del instituto no tiene soporte digital ni un área para consulta en su sitio.
En esta investigación se sistematizaron más de mil expedientes y para lograr la construcción de la base de datos con estos mil 214 casos fue necesario esperar cuatro meses, pues su entrega inmediata afectaba la labor del instituto.
La elaboración de esta base tuvo el objetivo de conocer el desempeño de los consejeros del ICAI y el panorama completo sobre sus resoluciones en cumplimiento o incumplimiento de los sujetos obligados, pero el propio reportaje muestra que tener esta información depende de la disponibilidad de personal y la carga de trabajo en turno.
Para algunos activistas el mismo ICAI necesita un ente que los vigile, pues el esfuerzo doble que tienen que hacer para obtener datos requiere de un organismo en el que crean plenamente.
“En Coahuila nos hemos enfrentado a que no hay información en los portales oficiales, no está completa y tenemos que hacer uso de algunas solicitudes de información o incluso de recursos de revisión”, explica Marco Zamarripa, director del Consejo Cívico de las Instituciones en la Laguna, asociación civil dedicada al análisis de información pública.
El Consejo Cívico ha propuesto órganos internos de control que cumplan cierto perfil, justamente para garantizar que su actuar sea eficiente.
Una de sus principales propuestas se basa en el diseño de convocatorias que reúnan mejores perfiles para ocupar el puesto de consejeros.
“Desde las designaciones y desde cómo están diseñadas las convocatorias para ocupar estos puestos, desde ahí creo que nacen ciertos vacíos que dejan al margen la participación de ciudadanos con solvencia moral, y solamente se privilegian perfiles que ya trabajaron en la función pública y que de alguna forma tienen compromisos…”.
Contrario a todo esto, para el consejero Presidente del ICAI, Luis González Briseño, el organismo no necesita una vigilancia externa.
En caso de que el ciudadano no se sienta conforme con la forma en la que resuelven las solicitudes el camino es muy simple, recurren al juicio de amparo -un proceso que tarda alrededor de seis meses- o al propio INAI -recurso que apenas nació en julio de 2017-, asegura González Briseño.
Pero el problema del acceso a la información reside en que es un ejercicio para el que se necesita tener un conocimiento previo y en que la ley, al parecer, fue diseñada para cansar al ciudadano, asegura el maestro en Ciencias Políticas, Miguel Ángel Ordaz Espinoza. A esto se le suma la poca capacitación por parte del ICAI.
“Se limitan a llevar cursos a diferentes lugares, pero solo les interesa que les firmen la lista de asistencia para justificar que se hizo el trabajo. No se enfocan en la calidad o actuar de los ciudadanos y mientras el solicitante no conozca cómo funciona y qué es lo que quiere, es muy difícil que tenga acceso a lo que busca conocer”, asegura Ordaz Espinoza.
Actualmente en Coahuila, la transparencia en las acciones y toma de decisiones del Consejo General del ICAI ha quedado al margen, no forma parte de la agenda pública, pues el acceso a la información y las trabas que enfrentan los ciudadanos se ha centrado en los sujetos obligados y no en garantizar la eficiencia y transparencia en las resoluciones de los consejeros.
Créditos adicionales:
Edición: Daniela Guazo
Ilustración Carlos Mendoza
Gráfica: Gabriela Guerrero
Fotografías: Camelia Muñoz y Magda Guardiola
Este reportaje forma parte del Hub de Periodismo de Investigación de la Frontera Norte, un proyecto del International Center for Journalists en alianza con el Border Center for Journalists and Bloggers
